EL PODER PÚBLICO Y SU DISTRIBUCIÓN
Estimado
alumno, el presente material está concebido como una guía de orientación para
el estudio del Tema, es necesario que utilices la bibliografía recomendada por la Universidad-Facultad
de Derecho, y las indicadas por el profesor
Las
obras aquí señaladas son básicas para el estudio de este Tema y han sido
utilizadas para su elaboración
EL
PODER PÚBLICO Y SU DISTRIBUCIÓN VERTICAL Y HORIZONTAL. SUS PRINCIPIOS VECTORES:
COLABORACIÓN, LEGALIDAD Y RESPONSABILIDAD. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
LA FUNCIÓN PÚBLICA.
LOS ESTADOS Y SU CONFIGURACIÓN ORGÁNICA. EL MUNICIPIO. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Y CONCURRENTES.
Señala
el artículo 136 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela que el Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder
Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, y especifica que cada
una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, y que los
órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización
de los fines del Estado.
Como
vemos en este artículo se señala la distribución vertical del Poder Público: Poder
Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional; y, además, su distribución
horizontal, referida al Poder Público Nacional el cual se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Conforme
a la tradición constitucional venezolana, la Constitución Política
contenida en el texto de 1999, organiza al Estado con forma federal, mediante
un sistema de distribución del Poder Público en tres niveles: Nacional, Estadal
y Municipal, atribuyendo su ejercicio a diversos órganos y asignando
competencias exclusivas en los tres niveles, además de las competencias
concurrentes entre ellos.
En
las Constituciones Venezolanas, la forma federal del Estado concretizada en la
distribución vertical del Poder Público, se expresó formalmente por primera vez
en un texto constitucional en la Constitución de 1858, que estableció que "El
Poder Público se divide en Nacional y Municipal" (art. 9). Luego aparece en
la Constitución
de 1947 así: "El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el
de los Estados y el Nacional .. " (art. 86), lo que se repitió en la Constitución de 1953
(art. 40).
Principios
de Colaboración, Legalidad y Responsabilidad
Principios
de Colaboración
Contenido
en el artículo 136 de la
Constitución de la República Bolivariana ,
el cual establece que…” cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán
entre sí en la realización de los fines del Estado.”
El
principio de legalidad
Expresado
en el artículo 137 de la
Constitución que
dispone:
El
principio de la legalidad o de conformidad con el derecho, por tanto, implica
que las actividades que realicen los órganos que ejercen el Poder Público deben
someterse a la
Constitución y a las leyes, por lo que las actividades
contrarias al derecho están sometidas al control tanto de la jurisdicción
constitucional (art. 334) como de la jurisdicción contencioso administrativa
(art. 259).
Efectos
de este Principio: La nulidad de los actos emanados de la autoridad usurpada,
en efecto, el artículo 138 precisa que "Toda autoridad usurpada es
ineficaz y sus actos son nulos".
El
supuesto de usurpación de autoridad, que es más grave que una incompetencia,
apunta al hecho de que una persona no investida de autoridad, ejerza una
función que corresponde a un órgano estatal. Es una incompetencia
constitucional que acarrea la nulidad absoluta de los actos que dicte el
usurpador. Se distingue, así la usurpación de autoridad de otros vicios de
incompetencia constitucional, como la usurpación de funciones.
Principio
de Responsabilidad
Responsabilidad
de los funcionarios
El
artículo 139 de la
Constitución , por otra parte, recoge el principio de la
responsabilidad individual de los funcionarios públicos en el ejercicio del
Poder Público, al establecer que:
"El ejercicio del Poder Público
acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por
violación de esta Constitución o de la
Ley ".
En
consecuencia, la responsabilidad de los funcionarios que causen daños al
ejercer el Poder Público, se puede originar cuando ello ocurra por abuso de
poder, es decir, por el llamado vicio en la causa de los actos estatales (falso
supuesto, por ejemplo); por desviación de poder, que es el vicio en la
finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para perseguir fines
distintos a los establecidos en la norma atributiva de competencia; y en
general, por violación de la
Constitución o de la
Ley.
Responsabilidad
patrimonial del Estado
Uno
de los aportes del Constituyente en la Constitución de 1999 en materia de ejercicio del
Poder Público, es la previsión del principio de la responsabilidad patrimonial
del Estado por los daños y perjuicios que causen los funcionarios en ejercicio
de sus funciones; la cual está contenida en el artículo 140, que establece
“El Estado responderá patrimonialmente
por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.”
Esta
disposición permite que la responsabilidad del Estado se origine cuando la
lesión se derive del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
a cargo del Estado o en general, de la actividad administrativa realizada por la Administración Pública ,
como estructura orgánica.
El
régimen de la
Administración Pública
Estos
principios son los que deben guiar el procedimiento administrativo con vista al
mejoramiento de la acción administrativa.
El
régimen de la función pública
El
Estatuto de la función pública
El
artículo 145 de la
Constitución , a su vez, establece que los funcionarios
públicos e están al
servicio del Estado y no de parcialidad alguna, precisando, incluso, que su
nombramiento y remoción no puede estar determinado por la afiliación u
orientación política.
Los
principios de la carrera administrativa
La
consecuencia del principio de la carrera es que el ingreso de los funcionarios
públicos a los cargos de carrera debe realizarse mediante concurso público,
fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. En cuanto al
ascenso, debe estar sometido a métodos científicos basados en el sistema de
méritos, y el traslado, suspensión y retiro debe ser de acuerdo con el
desempeño de los funcionarios.
El
régimen de las remuneraciones
El
artículo 147 establece un principio general de disciplina del gasto público, en
el sentido de que para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado
es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto
correspondiente. Las escalas de salarios en la Administración Pública ,
dado su carácter estatutario, se deben establecer reglamentariamente conforme a
la ley.
El
Poder Nacional, por ley orgánica, puede establecer límites razonables a los
emolumentos que devenguen los funcionarios públicos tanto municipales y
estadales, como nacionales, se prevé que la ley nacional también debe establecer
el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos
nacionales, estadales y municipalesEn esta forma, en cuanto al régimen de
remuneraciones y pensiones, el Poder Nacional tiene competencias expresas para
su regulación respecto de los tres niveles territoriales.
Las
incompatibilidades
En
el desempeño de cargos
Conforme
al artículo 148, nadie puede desempeñar a la vez más de un destino público
remunerado, a menos que se trata de los cargos académicos, accidentales,
asistenciales o docentes que determine la ley.
En
todo caso, la aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados,
siempre implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes,
mientras no reemplacen definitivamente al principal.
En
cuanto a las jubilaciones o pensiones nadie puede disfrutar más de una, salvo
los casos expresamente determinados en la ley.
En
la contratación con el Estado
Quien
esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República "y demás
personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatal, no puede celebrar
contrato alguno con ellas, ni por sí ni por interpuesta persona, ni en
representación de otro, salvo las excepciones que establezca la ley (art. 145)
En
la aceptación de cargos u honores de gobiernos extranjeros
El
principio del artículo 125 de la Constitución de 1961 también se recogió en el
artículo 149 de la nueva Constitución, al establecer que los funcionarios
públicos no pueden aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos
extranjeros sin la autorización de la Asamblea Nacional.
La
distribución territorial del Poder Público implica la estructuración, en forma
descentralizada, de las entidades políticas, las cuales por esencia gozan de
autonomía.
Por
ello, el artículo 159 de la
Constitución establece que los Estados son entidades
autónomas e iguales en lo político", con personalidad jurídica plena, y
quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional,
y a cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las leyes de la República.
Esta
autonomía, por supuesto, es política (elección de sus autoridades),
organizativa (se dictan su Constitución), administrativa (inversión de sus ingresos),
jurídica (no revisión de sus actos sino por los tribunales) y tributaria
(creación de sus tributos); y sus límites deben ser los establecidos en la Constitución , razón
por la cual la Ley
nacional no podría regular a los Estados.
Sin
embargo, esta autonomía está limitada en la Constitución al
remitir el artículo 162 a
la ley nacional para establecer "el régimen de la organización y el
funcionamiento de los Consejos Legislativos Estadales, es decir, el órgano que
ejerce el Poder Legislativo en los Estados". Esa materia debería ser
competencia exclusiva de los Estados a ser regulados en sus respectivas
Constituciones (art. 164, ord. 1).
Artículo
164. Es de la competencia exclusiva de los estados: 1. Dictar su Constitución
para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta
Constitución
Limitaciones
similares se establecen en la
Constitución en cuanto al ejercicio de las competencias. Por
ejemplo, en materia de tributos, en la Constitución no sólo se ha dejado la materia a
una legislación futura, sino que en definitiva, el Poder Nacional es el llamado
a regular el ejercicio de la potestad tributaria, estadal y municipal (art.
156, ord. 13).
Artículo
156. Es de la competencia del Poder Público Nacional: 13. La legislación para
garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades
tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para
la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales
y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la
solidaridad interterritorial.
En
cuanto a las competencias, las que son de carácter concurrente sólo pueden
ejercerse por los Estados conforme a las "leyes de base" que dicte el
Poder Nacional (art. 165); y en algunos casos, como en materia de policía, la
función de policía estadal sólo puede ejercerse conforme a la legislación
nacional aplicable (art. 164, ord. 6).
Artículo 165. Las materias objeto de
competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por
el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta
legislación estará orientada por los principios de la interdependencia,
coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.
Todo
lo anterior configura una autonomía limitada, lo que es lo mismo que una
descentralización más nominal que real.
Por
otra parte, en cuanto a la igualdad de los Estados, la misma ha perdido la
garantía que le daba la representaci6n igualitaria en el Senado, al haberse
previsto en la
Constitución una Asamblea Legislativa unicameral.
El
Poder Ejecutivo Estadal:
Los
Gobernadores
De
acuerdo con el artículo 160, el gobierno y administración de cada Estado
corresponde a un Gobernador.
Para
ser Gobernador se requiere ser venezolano, mayor de veinticinco años y de
estado seglar.
En
el caso de Estados Fronterizos, los Gobernadores deben ser venezolanos por
nacimiento, sin otra nacionalidad como lo establece el artículo 41 de la Constitución ; y si se
trata de Estados no Fronterizos, los venezolanos por naturalización pueden ser
electos Gobernadores, siempre que tengan residencia interrumpida en Venezuela
por más de 15 años (art. 41).
La
elección popular y período
Los
Gobernadores deben ser elegidos por un período de 4 años por mayoría de las
personas que votan. Originalmente, el Gobernador podía ser reelegido de
inmediato y por una sola vez, para un período adicional, sin embargo, luego del
referéndum consultivo del 2008, mediante el cual se aprobó una enmienda a la Constitución , que
eliminó la prohibición de reelección por mas de dos periodos, esta puede
verificarse por tiempo indefinido. A nuestro juicio, esta enmienda, que atenta
contra el principio de alternabilidad contenido en el artículo 6
Constitucional, es por ello totalmente
inconstitucional, ya que la única vía posible para afectar los principios
constitucionales es la Asamblea
Constituyente
La
rendición de cuenta e informe
Los
Gobernadores deben rendir, anual y públicamente, cuenta de su gestión ante el
Contralor del Estado y presentarán su informe de la misma ante el Consejo
Legislativo y el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas
(art. 161).
El
Poder Legislativo Estadal: el Consejo Legislativo Estadal
La
integración
En
cuanto al Poder Legislativo estadal, este se ejerce en cada Estado por un
Consejo Legislativo conformado por un número no mayor de 15 ni menor de 7
integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado
y a los Municipios (art. 162).
Condiciones
y período
El
mismo artículo 162 establece que los requisitos para ser integrante del Consejo
Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su
jurisdicción territorial, se deben regir por las normas que esta Constitución
establece para los diputados a la Asamblea Nacional , en cuanto le sea aplicable.
Los legisladores estada1es serán elegidos por un período de cuatro años
pudiendo ser reelegidos solamente por dos períodos.
El
régimen legal y las competencias
El
artículo 162, contiene una norma que sin duda atenta contra la autonomía de los
Estados, al establecer que la ley nacional debe regular el régimen de la
organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo, cuando eso debería
corresponder a las Constituciones que deben dictar los Consejos Legislativos de
los Estados (art. 164).
En
todo caso, en cuanto a su competencia, los Consejos Legislativos tienen las
atribuciones siguientes: 1) Legislar sobre las materias de la competencia
estadal; 2) Sancionar la Ley
de Presupuesto del Estado; y 3) Las demás que le atribuya la Constitución y la ley
(art. 162).
El
actual régimen esta regulado por la Ley
Orgánica
Las
Contralorías Estadales
Cada
Estado debe tener una Contra10ría que goce de autonomía orgánica y funcional, a
la cual corresponde ejercer, conforme a la Constitución y la
ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y
bienes Estada1es, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contra 10¬ría General de la República (art. 163).
El
Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas
En
cada Estado debe crearse un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, presidido por el Gobernador e integrado por los Alcaldes, los
directores Estadales de los ministerios y una representación de los
legisladores elegidos por el Estado a la Asamblea Nacional ,
del Consejo Legislativo, de los concejales y de las comunidades organizadas,
incluyendo las indígenas donde las hubiere. Este Consejo debe funcionar y debe
organizarse de acuerdo con lo que determine la ley.
De
acuerdo con el artículo 168 de la Constitución , los Municipios constituyen la
unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad
jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la
ley.
En
todo caso, la organización municipal debe ser democrática y debe responder a la
naturaleza propia del gobierno local (art. 169 Constitucional).
La
autonomía
La
autonomía municipal comprende, conforme al artículo 168 Constitucional, lo siguiente:
1. La elección de sus autoridades; 2. La gestión de las materias de su competencia;
y 3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Además,
los actos de los Municipios no pueden ser impugnados sino ante los tribunales
competentes, de conformidad con la Constitución y la ley; por lo que no pueden ser
revisados, en forma alguna, por los órganos del Poder Nacional ni de los
Estados ..
La
participación ciudadana
De
acuerdo con el mismo artículo 168 Constitucional, las actuaciones de los Municipios
en el ámbito de sus competencias se deben cumplir incorporando la participación
ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el
control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y
oportuna, conforme a la ley.
Las
fuentes legales del régimen municipal
El
artículo 169 Constitucional, dispone que la organización de los Municipios y
demás entidades locales se debe regir por la Constitución , por la
normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las
leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que en conformidad
con aquellas dicten los Estados mediante sus Consejos Legislativos.
Los
diferentes regímenes municipales
El
artículo 169 Constitucional, establece que la legislación que se dicte para
desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás
entidades locales, debe obligatoriamente establecer diferentes regímenes para
su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la
determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de
población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales
propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores
relevantes. En particular, dicha legislación debe establecer las opciones para
la organización del régimen de gobierno y administración local que debe
corresponder a los Municipios con población indígena.
El
régimen de organización de otras entidades locales
Además
de los Municipios, la
Constitución regula expresamente a otras entidades locales
como las Mancomunidades, los Distritos Metropolitanos y las Parroquias.
Las
Mancomunidades, otras asociaciones y los Distritos
Las
Mancomunidades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 170, son el
producto del derecho de asociación entre Municipios. Además, la Constitución admite
que los Municipios pueden acordar entre sí o con los demás entes públicos
territoriales, la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para
fines de interés público relativos a materias de su competencia.
Se
le dio rango constitucional así, a las corporaciones de derecho público que se
establecieron en los Reglamentos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público en 1993
Por
último, el artículo 170 de la
Constitución remite a la ley para la determinación de las
normas concernientes a la agrupación de dos o más Municipios en Distritos.
Los
Distritos Metropolitanos
En
cuanto a los Distritos Metropolitanos, el artículo 171 Constitucional dispone
que cuando dos o más Municipios pertenecientes a una misma entidad federal
tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características
de un área metropolitana, pueden organizarse como tales.
Sin
embargo, cuando los Municipios que deseen constituirse en un distrito
metropolitano pertenezcan a entidades federales distintas, corresponde a la Asamblea Nacional
su creación y organización (art. 172 Constitucional).
En
estos casos, la ley orgánica que al efecto se dicte debe garantizar el carácter
democrático y participativo del gobierno metropolitano y establecer sus
competencias funcionales, así como el régimen fiscal, financiero y de control.
También debe asegurar que en los órganos de gobierno metropolitano tengan
adecuada participación los respectivos Municipios, y debe señalar la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de estos
últimos al distrito metropolitano.
Por
otra parte, el artículo 171 dispone que la ley puede establecer diferentes regímenes
para la organización, gobierno y administración de los distritos metropolitanos
atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico y social,
situación geográfica y otros factores de importancia. En todo caso, la
atribución de competencias para cada distrito metropolitano debe tener en
cuenta esas condiciones.
Los
Límites
De
acuerdo con el artículo 172, el Consejo Legislativo estadal, previo
pronunciamiento favorable mediante consulta popular de la población afectada,
debe definir los límites del distrito metropolitano y lo debe organizar según
lo establecido en la ley orgánica nacional, determinando cuáles de las
competencias metropolitanas deben ser asumidas por los órganos de gobierno del
respectivo distrito metropolitano.
Las
Parroquias
Todos
los Municipios podrán crear parroquias conforme a las condiciones que determine
la ley, aún cuando el artículo 173 precisa que en ningún caso las Parroquias
deben ser asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del
Municipio.
Sin
embargo, es la legislación que se dicte para desarrollar los principios
constitucionales sobre régimen municipal, la que debe establecer los supuestos
y condiciones para la creación de otras entidades locales dentro del territorio
municipal, así como los recursos de que deben disponer, con¬catenados a las
funciones que se les asignen, incluso su participación en los ingresos propios
del Municipio.
La
creación de las parroquias, en todo caso, debe atender a la iniciati¬va vecinal
o comunitaria, con el objeto de promover a la desconcentración de la
administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación
de los servicios públicos.
El
Poder Ejecutivo Municipal: el Alcalde
El
gobierno y administración del Municipio corresponde al Alcalde, quien además, y
en los términos del Código Civil (art. 446 y siguientes) tiene el carácter de
la primera autoridad civil (art. 174Constitucional
Los
Requisitos
Para
ser Alcalde se requiere ser venezolano mayor de 25 años y de estado seglar. El
artículo 41 de la
Constitución , sin embargo, exige que en los Estados
Fronterizos, para ser Alcalde se requiere ser venezolano por nacimiento, sin
otra nacionalidad.
Por
otra parte, el artículo 177 permite que la ley nacional pueda establecer principios,
condiciones y requisitos de residencia, prohibiciones, causales de inhibición e
incompatibilidades para la postulación y ejercicio de las funciones de Alcaldes
y concejales.
La
elección y carácter
El
Alcalde debe ser elegido por un período de 4 años por mayoría de las personas
que votan, y, originalmente, podía ser reelegido de inmediato y por una sola
vez, para un período adicional. Sin embargo, luego del referéndum consultivo del
2008, mediante el cual se aprobó una enmienda a la Constitución , que
eliminó la prohibición de reelección por más de dos periodos, esta puede
verificarse por tiempo indefinido. A nuestro juicio, esta enmienda que, atenta
contra el principio de alternabilidad contenido en el artículo 6
Constitucional, es totalmente inconstitucional,
ya que la única vía posible para afectar los principios constitucionales es la Asamblea Constituyente
El
Poder Legislativo Municipal
El
artículo 175 de la
Constitución , atribuye la función legislativa del Municipio
al Concejo, integrado por concejales elegidos en la forma establecidas en la Constitución , en el
número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.
Las
Contralorías Municipales
En
cuanto a las Contralorías Municipales, de acuerdo con el artículo 176, les
corresponde el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y
bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin
menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General
de la República.
Las
Contralorías son dirigidas por el Contralor, designado por el Concejo mediante
concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado
para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.
Los
Concejos locales de Planificación Pública
Por
último, el artículo 182 de la
Constitución crea el Consejo Local de Planificación Pública,
presidido por el Alcalde e integrado por los concejales, los Presidentes de la Juntas Parroquiales
y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada,
de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.
BIBLIOGRAFIA
RECOMENDADA PARA EL ESTUDIO DE ESTE TEMA
ARISMENDI
ALFREDO. Derecho Constitucional. Universidad Central de Venezuela. Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas. Instituto de Derecho Público. Caracas 2006
BREWER-CARIAS
ALLAN R. La Constitución
de 1999. Derecho Constitucional Venezolano. Editorial Jurídico Venezolana.
Caracas 2004
COMBELLAS
RICARDO. Derecho Constitucional. Una Introducción al Estudio de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela Ed. Mc Grau Hill- 2001
CONSTITUCIÓN
DE LA REPÚBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
Comentarios
Publicar un comentario